Fact-check de l'initiative sur la neutralité

L'affiche du comité en faveur de l'initiative, dont l'absurdité populiste atteint des sommets, suggère d'un seul coup deux fausses affirmations majeures : que l'initiative empêcherait la guerre et que ce référendum porterait sur la question de la neutralité : pour ou contre la neutralité.

Non seulement la neutralité ne protège pas systématiquement contre une attaque directe (l'histoire regorge d'exemples d'États neutres qui ont été envahis malgré leur statut), mais l'interdiction suisse d'imposer des sanctions et de coopérer n'empêche pas non plus les guerres dans d'autres pays. Au contraire : les sanctions économiques ne sont efficaces que si elles sont appliquées collectivement. Si la Suisse fait cavalier seul, elle sape les mesures destinées à dissuader les agresseurs et à limiter leur capacité à mener la guerre.

Même en cas de « non », la Suisse restera neutre, cela ne fait aucun doute. Le vote porte sur la question de savoir si nous voulons inscrire dans la Constitution une interprétation rigide de la neutralité pour l’avenir. Et ce, précisément dans un contexte géopolitique marqué par une imprévisibilité sans précédent. L’initiative restreint de manière durable et imprudente la marge de manœuvre de la Suisse et nuit ainsi à notre sécurité.

Il n’y a rien à rétablir : historiquement, il n’y a jamais eu de « neutralité originelle » figée. Les partisans de cette idée transforment ce mythe en argument politique, alors que la Suisse a toujours adapté sa politique de neutralité aux réalités du moment.

La neutralité est et a toujours été un instrument de politique étrangère. Le Conseil fédéral s’en sert comme d’un moyen flexible pour mettre en œuvre les objectifs de politique étrangère de la Suisse en cas de conflits, de crises et de changements de rapports de force à l’échelle internationale. Elle ne prend tout son sens qu’en interaction avec les relations commerciales, l’engagement humanitaire, la défense du droit international et la coopération internationale. Un « oui » transformerait la neutralité en un ensemble de règles rigides et limiterait considérablement la marge de manœuvre de la Suisse.

Celui qui, par principe et de son propre chef, garde le silence face à de graves violations du droit international ne fait pas preuve d'indépendance, mais laisse l'agresseur lui dicter sa marge de manœuvre. En effet, l'inaction est elle aussi une décision et peut, dans les faits, favoriser ou défavoriser d'autres États. Celui qui traite les agresseurs et les victimes sur un pied d’égalité se range de fait du côté de l’agresseur. C’est précisément face à de graves violations du droit international, telles que la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, que la Suisse devait elle aussi prendre position et décider de sa réaction.

En fin de compte, la Suisse, en tant que petit État, dépend d’un ordre international qui fonctionne. La véritable souveraineté se manifeste par la capacité à condamner de manière autonome les atteintes au droit international. Entre l’allégeance aveugle et la passivité totale, il existe une large marge de manœuvre – et c’est précisément là que se situe la politique étrangère suisse.

Les « bons offices » constituent un ensemble d’instruments de politique étrangère aux contours flous, dont certains sont surestimés (comme par exemple les mandats de puissance protectrice). Pour défendre ses propres intérêts, la Suisse a besoin d’une marge de manœuvre totale en matière de politique étrangère, lui permettant d’avoir recours à tous les instruments, et non d’une fixation rigide sur les « bons offices ».

De plus, la neutralité – sans parler d’une interprétation excessivement rigide de celle-ci – n’est même pas une condition préalable aux « bons offices » et aux missions de médiation. Le bilan historique confirme que la neutralité n’est ni une condition nécessaire ni une condition suffisante pour une médiation réussie. Le bilan de la Suisse en tant que médiateur a d’ailleurs été mitigé. Ainsi, des membres de l’OTAN comme la Norvège et la Turquie, ou de petits États aux alliances multiples comme le Qatar, sont aujourd’hui plus sollicités en tant que médiateurs que la Suisse, géostratégiquement isolée.

Non seulement la comparaison est boiteuse, mais elle est carrément infondée : contrairement à une grossesse, la neutralité n’est pas un état, mais un choix. Pour la Suisse, elle n’est pas une fin en soi qui forge son identité, mais un moyen de protéger ses intérêts et d’assurer la sécurité de sa population. Si elle est appliquée de manière rigide sans tenir compte de l’évolution du contexte, elle passe à côté de cet objectif même.

Une obligation de se taire ne peut pas être déduite de la neutralité. Au contraire : l'article 2 de notre Constitution fédérale oblige la Confédération à protéger la liberté et les droits du peuple, à préserver l'indépendance et la sécurité du pays, et à œuvrer en faveur d'un ordre international pacifique et juste. L'article 5, alinéa 4, oblige la Confédération et les cantons à respecter le droit international.

La neutralité signifie qu'en cas de guerre, on ne s'engage pas militairement pour un camp – pas qu'on détourne le regard face aux violations des règles internationales. Une Suisse qui prend au sérieux ses propres principes et l'ordre juridique international peut, et doit même, désigner politiquement les guerres d'agression et les violations du droit international.

Ce n'est pas celui qui regarde le présent et l'avenir droit dans les yeux qui oublie l'histoire. C'est celui qui perçoit un passé idéalisé ou idéologisé comme un état permanent et intemporel qui oublie l'histoire.

L'article constitutionnel proposé par les initiants-es pose un double problème d'un point de vue historique. D'une part, leur discours sur la neutralité repose sur des mythes plutôt que sur une analyse factuelle de l'histoire militaire suisse – dans laquelle la neutralité a été interprétée de manière pour le moins souple. D’autre part, ils partent du principe que les stratégies et les instruments des siècles passés conviennent automatiquement à la sécurité collective dans le monde d’aujourd’hui. Faudrait-il pour autant inscrire dans la Constitution une cavalerie puissante et des hallebardes, sous prétexte qu’elles ont fait leurs preuves lors de conflits passés ?

La neutralité suisse est déjà inscrite dans la Constitution et consacrée par le droit international. L'instauration de règles strictes au niveau constitutionnel, comme le prévoit l'initiative, ne rendra pas la Suisse plus crédible, mais la rendra au contraire incapable d'agir et irresponsable. En raison d'une politique de sécurité menée en « pilote automatique », qui fait de facto le jeu des États agresseurs, elle sera alors perçue sur la scène internationale comme une menace pour la stabilité.

Un monde instable est le fait d’agresseurs qui remettent en cause l’ordre international. Dans un monde où aucune règle n’est respectée, la neutralité n’a pas de sens : l’histoire montre que les agresseurs ne se laissent pas dissuader par le simple statut de neutralité d’un autre État. C’est pourquoi, plus que la neutralité, un monde instable exige une capacité d’action diplomatique et une coopération efficace en matière de politique de sécurité avec des partenaires démocratiques. Ces deux éléments seraient limités par cette initiative.

Selon l'initiative, la Suisse ne devrait coopérer avec des alliances militaires et de défense que si elle est attaquée militairement ou si une telle attaque est imminente. Or, une menace croissante exige une approche préventive et donc davantage, et non moins, de possibilités de coopération. Une norme constitutionnelle rigide empêche précisément la coopération préventive et progressive en matière de sécurité (échange d’informations, exercices communs, cyberdéfense, service de police aérienne transfrontalière) qui serait nécessaire dans une situation d’escalade. Ceux qui souhaitent négocier des relations en matière de sécurité uniquement en cas de crise se heurtent à un problème : la confiance et les capacités communes ne se construisent pas du jour au lendemain. La coopération doit être préparée et mise en pratique afin de pouvoir fonctionner en cas d’urgence.

C'est exactement le contraire. L'initiative sur la neutralité nous rendra plus dépendants. Les partisans de cette initiative assimilent la souveraineté à l'indépendance, au sens d'une distance par rapport aux autres États. Or, la souveraineté signifie avant tout la capacité d’agir, et la Suisse ne peut la conserver que si elle-même et ses partenaires sont en sécurité. Cette sécurité est garantie par notre intégration dans l’architecture de sécurité de l’UE et de l’OTAN, même si nous n’en sommes pas membres. L’initiative sur la neutralité limite la capacité d’action de la Suisse en matière de coopération en matière de politique de sécurité et d’engagement en faveur de la démocratie et des droits de l’homme, et isole la Suisse de ses partenaires.

La sécurité de la Suisse repose avant tout sur un ordre international stable et fondé sur des règles. En tant que petit État situé au cœur de l'Europe, la Suisse a tout intérêt, du point de vue de sa politique de sécurité, à contribuer au maintien de cet ordre. Ce n'est que si les violations de cet ordre coûtent cher aux agresseurs qu'il est possible de les dissuader efficacement.

L'adhésion à des alliances militaires ou de défense n'est pas à l'ordre du jour, qu'il y ait ou non une initiative sur la neutralité. L’initiative réduit toutefois la question à un faux dilemme : entre l’adhésion à une alliance et une autonomie totale, il existe un large champ de coopération en matière de politique de sécurité, tel que la Suisse le pratique déjà aujourd’hui – par exemple dans le cadre de l’European Sky Shield Initiative (ESSI) ou du Partenariat pour la paix de l’OTAN. Un « oui » à l’initiative sur la neutralité interdirait de telles coopérations.

Plusieurs autres États neutres, tels que la Belgique et le Luxembourg (lors des deux guerres mondiales), ainsi que le Danemark, la Norvège ou les Pays-Bas (pendant la Seconde Guerre mondiale), ont été envahis au cours des guerres mondiales malgré leur statut de neutralité. Ce qui a épargné la Suisse à l'époque n'était pas une disposition de sa Constitution. Pour des raisons géostratégiques, les grandes puissances belligérantes n'avaient aucun intérêt stratégique immédiat à conquérir la Suisse.

En règle générale, les sanctions sont d'abord formulées de manière ciblée afin de limiter la puissance militaire de l'État agresseur. Les sanctions ciblées visent les entreprises et les particuliers étroitement liés à l'économie de guerre ou aux dirigeants politiques du régime. Des sanctions de plus grande envergure, visant l'économie dans son ensemble, ne sont généralement décidées que dans des cas extrêmement graves.

La Suisse mise avant tout sur des mesures individuelles et sectorielles (gel des avoirs, interdictions d’entrée sur le territoire, interdictions commerciales concernant certains biens), et non sur un embargo généralisé à l’encontre de la population civile. Ces mesures sont donc ciblées, même si, en raison des interdépendances économiques et des effets indirects, elles ne restent pas totalement sans conséquences pour la population civile. Si la population civile de pays comme la Russie se trouve aujourd’hui dans une situation de détresse, c’est avant tout parce que l’économie nationale fonctionne depuis des années en mode « économie de guerre » et qu’une grande partie de la valeur ajoutée économique est détournée vers les dépenses d’armement et les dépenses militaires.

Les sanctions ciblées ne doivent pas être évaluées à l’aune de leur capacité à imposer dans tous les cas un revirement politique immédiat. Elles remplissent bien au contraire différentes fonctions : elles peuvent restreindre la marge de manœuvre financière et militaire d’un régime, compliquer ses approvisionnements, augmenter ses coûts et envoyer un signal clair à l’État visé ainsi qu’à des tiers.

Les sanctions ne sont donc pas une panacée et leur efficacité est difficile à évaluer. Celle-ci s’en trouve toutefois réduite si elles ne sont pas appliquées sans faille. Si la Suisse et d’autres États ne s’y associent pas par intérêt propre, les sanctions ne peuvent ni empêcher ni limiter la guerre. L’initiative sur la neutralité représente donc une menace évidente pour la population civile dans les zones de guerre.

Le Conseil de sécurité de l’ONU se trouve régulièrement dans l’impasse lors de conflits internationaux majeurs, car ses cinq membres permanents (Chine, France, Russie, Royaume-Uni, États-Unis) disposent d’un droit de veto – même lorsque l’un d’entre eux est lui-même partie au conflit. Se limiter aux sanctions décidées par le Conseil de sécurité restreindrait donc considérablement la marge de manœuvre de la Suisse. Se limiter à cela donnerait à la Suisse un prétexte pour rester inactive face aux conflits les plus importants en matière de politique de sécurité. Cette indifférence équivaut à un soutien tacite à l’agresseur. Un signal clair que percevraient aussi bien les bellicistes que nos partenaires. Ce serait une capitulation morale qui coûterait à la Suisse sa crédibilité en tant que défenseuse du droit international et de la démocratie.

Une interdiction générale des sanctions, telle que la prévoit l'initiative, limiterait la marge de manœuvre de la Suisse en matière de politique économique extérieure et nuirait à sa réputation auprès de partenaires importants. Les États qui contournent les sanctions ou en atténuent les effets peuvent en outre se retrouver eux-mêmes soumis à des pressions politiques ou économiques. Pour la Suisse, dont l'économie est fortement intégrée, il est donc essentiel de trouver un équilibre entre neutralité, coopération internationale et intérêts économiques.

La Suisse se trouve en effet dans une phase de tensions croissantes avec la Russie – notamment sous forme de cyberattaques, de désinformation et d’ingérence politique. Mais la Suisse n’est pas l’agresseur dans ce contexte. Les sanctions constituent une réaction à la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine – et non leur cause. Les sanctions économiques sont un instrument de politique étrangère permettant de réagir à de graves violations des règles internationales. Les sanctions contre la Russie ne visent pas l’approvisionnement alimentaire de la population, mais certaines personnes et certains secteurs économiques qui revêtent une importance stratégique ou financière pour l’État russe.