Faktencheck zur Neutralitätsinitiative

Das an populistischer Absurdität kaum zu übertreffende Plakat des Pro-Komitees suggeriert gleich zwei kapitale Falschaussagen auf einmal: dass die Initiative Krieg verhindere und dass diese Abstimmung eine Frage von Neutralität ja oder nein sei.

Weder schützt Neutralität grundsätzlich vor einem direkten Angriff (in der Geschichte gibt es zahlreiche Beispiele neutraler Staaten, die trotz ihres Status überfallen wurden), noch verhindert ein Schweizer Sanktions- und Kooperationsverbot Kriege in anderen Ländern. Im Gegenteil: Wirtschaftssanktionen wirken nur, wenn sie kollektiv getragen werden. Schert die Schweiz aus, untergräbt sie Massnahmen, welche Aggressoren abschrecken und deren Kapazität, Krieg zu führen, einschränken sollen.

Auch bei einem Nein bleibt die Schweiz neutral, das steht hier gar nicht zur Debatte. Zur Abstimmung steht, ob wir eine starre Auslegung der Neutralität für alle Zukunft in der Verfassung festschreiben wollen. Und das ausgerechnet in einer weltpolitischen Lage, die von Unvorhersehbarkeit geprägt ist wie selten zuvor. Die Initiative schränkt den Handlungsspielraum der Schweiz nachhaltig und fahrlässig ein und schadet dadurch unserer Sicherheit.

Es gibt nichts wiederherzustellen: Eine starre “Ur-Neutralität” hat es historisch nie gegeben. Die Befürworter machen aus diesem Mythos ein politisches Argument, obwohl die Schweiz ihre Neutralitätspolitik stets den jeweiligen Realitäten angepasst hat.

Die Neutralität ist und war ein Instrument der Aussenpolitik. Der Bundesrat nutzt sie als flexibles Mittel, um bei Konflikten, Krisen und internationalen Machtverschiebungen die aussenpolitischen Ziele der Schweiz umzusetzen. Sie wird erst im Zusammenspiel mit den Handelsbeziehungen, dem humanitären Engagement, dem Einsatz für das Völkerrecht und internationaler Zusammenarbeit wirksam. Ein Ja würde die Neutralität in ein starres Regelwerk verwandeln und die Handlungsfähigkeit der Schweiz massiv einschränken.

Wer bei schweren Völkerrechtsverletzungen aus Prinzip und im Alleingang schweigt, macht sich nicht unabhängig, sondern lässt sich vom Aggressor den Handlungsspielraum diktieren. Denn: Auch Untätigkeit ist ein Entscheid und kann andere Staaten faktisch bevor- oder benachteiligen. Wer Aggressoren und Opfer gleich behandelt, stellt sich faktisch auf die Seite des Aggressors. Gerade bei schweren Völkerrechtsverletzungen wie dem Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine musste auch die Schweiz Stellung beziehen und über ihre Reaktion entscheiden.

Schliesslich ist die Schweiz als Kleinstaat auf eine funktionierende internationale Ordnung angewiesen. Echte Souveränität zeigt sich darin, Angriffe auf das Völkerrecht eigenständig zu verurteilen. Zwischen blinder Gefolgschaft und völliger Passivität gibt es einen breiten Handlungsspielraum – und genau dort bewegt sich die Schweizer Aussenpolitik.

Bei den «Guten Dienste» handelt es sich um eine schwammig definierte Reihe von teils überschätzten Instrumenten der Aussenpolitik (wie zum Beispiel Schutzmachtmandate). Für die Wahrung der eigenen Interessen braucht die Schweiz einen vollständigen aussenpolitischen Handlungsspielraum mit Zugriff auf alle Instrumente, und keine starre Fixierung auf die «Guten Dienste».

Darüber hinaus ist die Neutralität – geschweige denn eine unverhältnismässig starr ausgelegte – für «Gute Dienste» und Vermittlungsaufträge nicht einmal eine Voraussetzung. Die historische Bilanz bestätigt, dass Neutralität weder eine notwendige noch eine hinreichende Bedingung für erfolgreiche Vermittlung ist. Die Erfolgsbilanz der Schweiz als Vermittlerin war zudem durchzogen. So sind heute Nato-Mitglieder wie Norwegen und die Türkei oder vielfältig verbündete Kleinstaaten wie Katar als Vermittler gefragter als die geostrategisch isolierte Schweiz.

Der Vergleich hinkt nicht nur, er geht an Krücken: Anders als eine Schwangerschaft ist Neutralität kein Zustand, sondern eine Entscheidung. Sie dient der Schweiz nicht als identitätsstiftender Selbstzweck, sondern als Mittel zum Schutz ihrer Interessen und zur Sicherheit der Bevölkerung. Wird sie ungeachtet veränderter Rahmenbedingungen starr angewendet, verfehlt sie genau dieses Ziel.

Eine Verpflichtung zum Schweigen lässt sich nicht aus der Neutralität ableiten. Im Gegenteil: Artikel 2 unserer Bundesverfassung verpflichtet die Eidgenossenschaft, die Freiheit und die Rechte des Volkes zu schützen, die Unabhängigkeit und Sicherheit des Landes zu wahren und sich für eine friedliche und gerechte internationale Ordnung einzusetzen. Artikel 5, Absatz 4, verpflichtet Bund und Kantone, das Völkerrecht zu beachten.

Neutralität bedeutet, im Kriegsfall nicht militärisch für eine Seite aktiv zu werden – nicht, bei Verletzungen internationaler Regeln wegzuschauen. Eine Schweiz, die ihre eigenen Prinzipien und die internationale Rechtsordnung ernst nimmt, kann und muss sogar Angriffskriege und Völkerrechtsbrüche politisch benennen.

Geschichtsvergessen ist nicht, wer der Gegenwart und der Zukunft in die Augen blickt. Geschichtsvergessen ist, wer eine idealisierte oder ideologisierte Vergangenheit als zeitlosen Dauerzustand wahrnimmt.

Der von den Initiant*innen vorgeschlagene Verfassungsartikel ist aus historischer Sicht zweifach problematisch. Einerseits beruht ihre Erzählung über die Neutralität auf überlieferten Mythen statt auf einer faktenbasierten Auseinandersetzung mit der Schweizer Militärgeschichte – in der die Neutralität, gelinde gesagt, flexibel ausgelegt wurde. Andererseits gehen sie davon aus, dass Strategien und Instrumente vergangener Jahrhunderte für die kollektive Sicherheit in der Welt von heute automatisch taugen. Würde man eine starke Kavallerie und Hellebarden in der Verfassung verankern, weil sie in früheren Konflikten getaugt haben?

Die Schweizer Neutralität ist bereits in der Verfassung und völkerrechtlich verankert. Mit strikten Leitplanken auf Verfassungsebene im Sinne der Initiative wird die Schweiz nicht glaubwürdiger, sondern handlungsunfähiger und verantwortungsloser. Aufgrund einer Sicherheitspolitik im Autopilotmodus, die de facto Agressorenstaaten in die Hände spielt, wird sie dann auf der Weltbühne als Bedrohung für die Stabilität wahrgenommen.

Eine unsichere Welt entsteht durch Aggressoren, welche die internationale Ordnung angreifen. In einer Welt, in der keine Regeln eingehalten werden, ist Neutralität irrelevant: Die Geschichte zeigt, dass Aggressoren sich nicht allein vom Neutralitätsstatus eines anderen Staates abhalten lassen. Mehr als Neutralität erfordert eine unsichere Welt deshalb diplomatische Handlungsfähigkeit und funktionierende sicherheitspolitische Kooperation mit demokratischen Partnern. Beides würde durch die Initiative eingeschränkt.

Gemäss der Initiative dürfte die Schweiz mit Militär- und Verteidigungsbündnissen nur noch zusammenarbeiten, wenn sie militärisch angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar bevorsteht. Doch eine steigende Bedrohungslage verlangt Prävention und somit nach mehr, nicht weniger Kooperationsmöglichkeiten. Eine starre Verfassungsnorm verhindert genau die präventive, abgestufte Sicherheitskooperation (Informationsaustausch, gemeinsame Übungen, Cyberabwehr, grenzüberschreitender Luftpolizeidienst), die in einer eskalierenden Lage nötig wäre. Wer Sicherheitsbeziehungen erst im Krisenfall verhandeln will, steht vor einem Problem: Vertrauen und gemeinsame Fähigkeiten entstehen nicht über Nacht. Zusammenarbeit muss vorbereitet und geübt werden, sodass sie im Ernstfall funktionieren kann.

Genau das Gegenteil ist der Fall. Durch die Neutralitätsinitiative werden wir abhängiger. Souveränität wird von den Befürwortern mit Unabhängigkeit im Sinne der Distanz zu anderen Staaten gleichgesetzt. Souveränität bedeutet aber in erster Linie Handlungsfähigkeit und diese erhält die Schweiz nur, wenn sie und ihre Partner sicher sind. Diese Sicherheit erfolgt heute dadurch, dass wir in die Sicherheitsarchitektur der EU und der NATO eingebettet sind, auch wenn wir nicht Mitglied sind. Die Neutralitätsinitiative schränkt die Handlungsfähigkeit der Schweiz in der sicherheitspolitischen Kooperation und beim Einsatz für Demokratie und Menschenrechte ein und isoliert die Schweiz von ihren Partnern.

Grundlage der Sicherheit der Schweiz ist in erster Linie eine stabile, regelbasierte internationale Ordnung. Als Kleinstaat mitten in Europa hat die Schweiz ein primäres sicherheitspolitisches Interesse daran, an der Aufrechterhaltung dieser Ordnung mitzuwirken. Nur wenn deren Verletzungen für Aggressoren teuer werden, lassen sie sich wirksam abschrecken.

Ein Beitritt zu Militär- oder Verteidigungsbündnissen steht nicht zur Diskussion – ob mit oder ohne Neutralitätsinitiative. Die Initiative verengt die Frage aber auf eine falsche Alternative: Zwischen Bündnisbeitritt und vollständigem Alleingang liegt ein breites Feld an sicherheitspolitischer Zusammenarbeit, wie es die Schweiz bereits heute praktiziert – etwa im Rahmen der European Sky Shield Initiative (ESSI) oder der NATO Partnership for Peace. Ein Ja zur Neutralitätsinitiative würde solche Kooperationen verbieten.

Mehrere andere neutrale Staaten wie Belgien und Luxemburg (in beiden Weltkriegen) sowie Dänemark, Norwegen oder die Niederlande (im 2. Weltkrieg) wurden in den Weltkriegen trotz ihres neutralen Status überfallen. Was die Schweiz damals verschont hat, war nicht ein Satz in ihrer Verfassung. Die kriegführenden Grossmächte hatten aus geostrategischen Überlegungen kein unmittelbares strategisches Interesse daran, die Schweiz zu erobern.

Sanktionen werden in der Regel in einem ersten Schritt gezielt formuliert, um die militärische Schlagkraft des Agressorstaats einzuschränken. Gezielte Sanktionen richten sich gegen Firmen und Privatpersonen, die mit der Kriegswirtschaft oder der politischen Leitung des Regimes eng verbunden sind. Weitreichendere Sanktionen, die auf die Gesamtwirtschaft abzielen, werden gewöhnlich nur in extrem schwerwiegenden Fällen beschlossen.

Die Schweiz setzt dabei primär auf individuelle und sektorale Massnahmen (Vermögenssperren, Einreiseverbote, Handelsverbote für bestimmte Güter), nicht auf ein flächendeckendes Embargo gegen die Zivilbevölkerung. Die Massnahmen sind damit gezielt ausgestaltet, auch wenn sie wegen wirtschaftlicher Verflechtungen und indirekter Effekte nicht vollständig folgenlos für die Zivilbevölkerung bleiben. Dass sich die Zivilbevölkerung in Ländern wie Russland heute in einer Notlage befindet, hat in erster Linie damit zu tun, dass die Volkswirtschaft seit Jahren im Kriegswirtschaftsmodus funktioniert und ein grosser Anteil der volkswirtschaftlichen Wertschöpfung in Rüstungs- und Militärausgaben abgezweigt wird.

Gezielte Sanktionen sollten nicht daran bewertet werden, ob sie in jedem Fall eine sofortige politische Kehrtwende erzwingen. Sie erfüllen vielmehr unterschiedliche Funktionen: Sie können die finanziellen und militärischen Handlungsspielräume eines Regimes einschränken, seine Beschaffung erschweren, Kosten erhöhen und gegenüber dem Zielstaat sowie gegenüber Dritten ein klares Signal senden.

Sanktionen sind somit kein Wundermittel und ihre Wirksamkeit ist nur schwer abschätzbar. Diese wird aber letztlich vermindert, wenn sie nicht lückenlos umgesetzt werden. Wenn die Schweiz und andere Staaten aus Eigeninteresse nicht mitmachen, können Sanktionen den Krieg weder verhindern noch einschränken. Die Neutralitätsinitiative stellt daher für die Zivilbevölkerung in Kriegsgebieten eine klare Bedrohung dar.

Der UNO-Sicherheitsrat ist bei wichtigen internationalen Konflikten immer wieder blockiert, weil seine fünf ständigen Mitglieder (China, Frankreich, Russland, Grossbritannien, USA) ein Vetorecht besitzen – auch dann, wenn eines von ihnen selbst Konfliktpartei ist. Eine Beschränkung auf vom Sicherheitsrat beschlossene Sanktionen würde den Handlungsspielraum der Schweiz deshalb erheblich einschränken. Sich nur daran zu binden, gäbe der Schweiz einen Vorwand, bei den sicherheitspolitisch relevantesten Konflikten untätig zu bleiben. Diese Gleichgültigkeit kommt einer stillen Unterstützung des Aggressors gleich. Ein deutliches Signal, das sowohl Kriegstreiber wie auch unsere Partner registrieren. Das wäre eine moralische Kapitulation, welche die Schweiz ihre Glaubwürdigkeit als Verfechterin des Völkerrechts und der Demokratie kosten würde.

Ein generelles Sanktionsverbot, wie es die Initiative vorsieht, würde den Handlungsspielraum der Schweiz in der Aussenwirtschaftspolitik einschränken und ihrem Ruf bei wichtigen Partnern schaden. Staaten, die Sanktionen umgehen oder deren Wirkung abschwächen, können ausserdem selbst unter politischen oder wirtschaftlichen Druck geraten. Für die Schweiz als stark vernetzte Volkswirtschaft ist deshalb die Balance zwischen Neutralität, internationaler Kooperation und wirtschaftlichen Interessen zentral.

Die Schweiz befindet sich tatsächlich in einer Phase zunehmender Auseinandersetzung Russland – etwa durch Cyberangriffe, Desinformation und politische Einflussnahme. Aber die Schweiz ist hierbei nicht die Angreiferin. Die Sanktionen sind eine Reaktion auf den russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine – nicht dessen Ursache. Wirtschaftssanktionen sind ein aussenpolitisches Instrument, um auf schwere Verstösse gegen internationale Regeln zu reagieren. Die Sanktionen gegen Russland richten sich nicht gegen die Lebensmittelversorgung der Bevölkerung, sondern gegen bestimmte Einzelpersonen und Wirtschaftssektoren, die für den russischen Staat strategisch oder finanziell relevant sind.