Unsere Vernehmlassungsantwort zu den Rasa-Gegenvorschlägen

Im Gegensatz zum Gegenvorschlag der Grünliberalen und dem Forum Aussenpolitik sind die Gegenvorschlags-Entwürfe des Bundesrates leider ungeeignet und schaffen neue Probleme. Folgende Kriterien müsste ein Gegenvorschlag erfüllen:  

• Er gibt die Ziele der Migrationspolitik der Schweiz vor, ohne dem Gesetzgeber das Mittel zu diktieren, wie diese zu erreichen sind. Das gilt insbesondere auch in Bezug auf die Zuwanderung von Drittstaatsangehörigen.

• Er schafft keine Unsicherheit in Bezug auf das Prinzip, dass die Schweiz völkerrechtliche Verträge beachtet und diese für die rechtsanwendenden Behörden massgeblich sind.

• Er schränkt den Handlungsspielraum für den Abschluss künftiger völkerrechtlicher Verträge betreffend Migration, welche die Schweiz abzuschliessen wünscht, nicht ein.

• Er streicht obsolet gewordene Übergangsbestimmungen.

Die Operation Libero begrüsst an sich die Idee, der RASA einen direkten Gegenvorschlag gegenüber zu stellen, hält aber beide vom Bundesrat vorgeschlagenen Entwürfe für problematisch und ungeeignet. Unsere Stellungnahme ist in vier Teile untergliedert. Wir nehmen zuerst Stellung zu den Erwägungen des Bundesrates, die RASA abzulehnen, skizzieren in einem zweiten Teil, welche Kriterien ein guter Gegenvorschlag zur Initiative unseres Erachtens erfüllen müsste, und nehmen in einem dritten und vierten Abschnitt kurz Stellung zu den beiden Vorschlägen des Bundesrates.

1.) Zu den Erwägungen für die Ablehnung der RASA durch den Bundesrat

Der Bundesrat lehnt die RASA-Initiative aus zwei Gründen ab; erstens, weil er am Auftrag der Steuerung der Zuwanderung festhalten will, und zweitens, weil er sie aus demokratiepolitischen Überlegungen problematisch findet. Beide Erwägungen vermögen aus Sicht der Operation Libero nicht zu überzeugen.

Auch mit einer vollständigen Streichung des Art. 121a BV und der dazugehörenden Übergangsfristen hat der Bund weiterhin die Möglichkeit, die Zuwanderung im Rahmen seiner völkerrechtlichen Verpflichtungen zu steuern. Diese Möglichkeit – und die Pflicht – ein Konzept der Steuerung der Zuwanderung zu entwickeln ergeben sich ohne weiteres bereits aus der Kompetenznorm in Art. 121 BV. Das AuG und die zugehörigen Verordnungen fussen auf dieser Kompetenznorm und legen ihrerseits sowohl das Ziel als auch die Instrumente zur Steuerung der Zuwanderung fest. Da der Bund sich nun entschieden hat, die Masseneinwanderungsinitiative im Rahmen des geltenden Völkerrechts umzusetzen, ergibt sich aus Art. 121a BV nichts zusätzliches ausser einen Verhandlungsauftrag gegenüber der EU, der den Handlungsspielraum der Schweiz einschränkt und dessen Chancen auch nach Ansicht des Bundesrates sehr klein sind und ein einschränkendes Diktat, mit welchen Mitteln Zuwanderung gesteuert werden soll. Insbesondere die Einführung des neuen sogenannten Inländervorrangs in Art. 21a AuG wäre ohne weiteres auch ohne die Verfassungsgrundlage der Masseneinwanderungsinitiative möglich gewesen. Dies ergibt sich bereits daraus, dass der Bundesrat selber der Ansicht ist, im Falle einer Annahme der RASA und damit eines Wegfalls von Art. 121a BV könne diese Norm im AuG weiter bestehen bleiben (Erläuternder Bericht, S. 13).

Der zweite Einwand, dass es demokratiepolitisch nicht vertretbar wäre, den Entscheid von Volk und Ständen vom 9. Februar 2014 rückgängig zu machen, scheint uns schon deshalb nicht stichhaltig, weil der Entscheid gerade von Volk und Ständen rückgängig gemacht werden müsste. Volk und Stände können sich selber keine Karenzfrist auferlegen, wie lange sie nicht auf ihren eigenen Entscheid zurückkommen wollen, und auch der Bundesrat und das Parlament sollten dies nicht tun. Es gibt keine Pietätsfrist gegenüber Volksentscheiden, sondern nur die formelle Voraussetzung, dass die Rückgängigmachung demokratisch ebenso gut legitimiert sein muss wie der Entscheid, der rückgängig gemacht werden soll. Im Gegensatz zur Ansicht des Bundesrates erscheint uns die RASA gerade als eine Zelebrierung der direkten Demokratie. Sie verschafft dem Prinzip Nachachtung, dass in der Direkten Demokratie alle früheren Entscheide von Volk und Stände jederzeit zur Disposition stehen, wenn 100’000 Stimmbürgerinnen und Stimmbürger dies wünschen. Diese Zahl an Bürgerinnen und Bürger haben die Vertreter der RASA-Initiative versammeln können und deren Unterschrift hat in keiner Weise weniger Gewicht, als jene der Bürgerinnen und Bürger, die für die Masseneinwanderungsinitiative unterzeichnet haben.

Der Wert eines Gegenvorschlages ist daher in erster Linie ein taktischer: Die gesellschafts- und arbeitsmarktpolitischen Dimensionen der Migrationspolitik spielen in der Schweizer Öffentlichkeit eine zentrale Rolle. Die Reduktion der Migrationsverfassung auf die Bestimmungen von Art. 121 BV könnte somit bei der Stimmbevölkerung auf Unverständnis stossen. Über einen Gegenvorschlag zur RASA-Initiative kann die Chance erhöht werden, für eine Behebung der Probleme, die durch die Masseneinwanderungsinitiative der Schweiz entstanden sind, eine Mehrheit von Volk und Ständen zu finden. Zudem bietet eine alternative Formulierung von Art. 121a BV die Möglichkeit, eine verfassungsrechtliche Grundlage für eine breit abgestützte Migrationspolitik zu schaffen.

2.) Zu den Kriterien, die einen guten Gegenvorschlag ausmachen

Das zentrale Problem an der Masseneinwanderungsinitiative ist, dass sie Mittel der Zuwanderungssteuerung vorgibt statt die Ziele. Die vorgeschlagenen Mittel sind dabei sowohl mit einer Reihe völkerrechtlicher Abkommen unvereinbar als auch sonst sehr problematisch. Verfassungsnormen sollten – da sie auf lange Zeit und für eine grosse Vielfalt von Regulierungsproblemen Antwort geben müssen – dem Gesetzgeber und der Verwaltung Spielraum darin lassen, wie die Ziele, die der Verfassungsgeber vorgibt, erreicht werden sollen. Die Masseneinwanderungsinitiative ist erstaunlich unklar in ihren Zielen. So legt sie  zum Beispiel nicht fest, inwieweit Zuwanderung begrenzt werden soll und was die Ziele einer solchen Begrenzung sein sollen.

Hingegen ist sie sehr spezifisch, was die Mittel anbelangt: Kontingente, Höchstzahlen und einen Inländervorrang. Der Blick auf die bewegte Geschichte des Schweizer Ausländerrechts zeigt, dass bereits in der Vergangenheit eine Vielzahl verschiedener Mittel ausprobiert wurden, um relativ stabile Ziele in der Migrationspolitik zu erreichen. Zahlreiche weitere Mittel würden zur Verfügung stehen, welche  aber (noch) nicht zur Anwendung gelangen (Punktesysteme, Lotterien, Lenkungssteuern, Spezialabgaben, Versicherungsobligatorium, etc.). Alle diese Mittel wären weniger invasiv und problematisch als Kontingente, die ein planwirtschaftliches Instrument sind und den Produktionsfaktor Arbeit – soweit er aus dem Ausland kommt – kollektivieren und durch eine zentralisierte Bürokratie zuordnen. Über die Probleme mit den völkerrechtlichen Abkommen hinaus, zu welchen die Masseneinwanderungsinitiative in Konflikt steht, schafft die Initiative auch in Bezug auf Zuwanderung aus Drittstaaten das Problem, dass diese nur durch sehr spezifische Mittel – und von allen Mitteln der Migrationssteuerung mit den problematischsten – gesteuert werden dürfen. Diese Vorgabe, die den migrationspolitischen Handlungsspielraum der Schweiz von innovativeren und flexibleren Lösungen abschneidet und den aussenpolitischen Handlungsspielraum des Landes unnötig einengt, müsste durch einen Gegenvorschlag überwunden werden können.

Gegenvorschläge müssten also das Ziel vorgeben (z.B. „Vollbeschäftigung“, „Ausschöpfung des inländischen Arbeitspotentials“, „Beitrag zum gesamtwirtschaftlichen Interesse der Schweiz“, „gedeihliche gesellschaftliche und demographische Entwicklung“) und dabei die Mittel, mit denen diese Ziele erreicht werden sollen, entweder ganz offen lassen oder allenfalls bloss beispielsweise aufzählen, ohne sie zu verpflichtenden Instrumenten zu machen. Ein zweites Ziel eines Gegenvorschlages besteht darin, dass er die Probleme, die die Masseneinwanderungsinitiative im Verhältnis zum Völkerrecht schafft, beheben kann, ohne dabei neue Probleme zu schaffen.

Sowohl der Gegenentwurf, den foraus formuliert hat, wie auch derjenige der Grünliberalen Partei erfüllen diese beiden Kriterien ohne weiteres, währenddem beide Vorschläge des Bundesrates an diesen Kriterien scheitern, wie nachfolgend kurz auszuführen sein wird.

3.) Zum Gegenvorschlag 1 des Bundesrates

Der Gegenvorschlag 1 des Bundesrates bringt drei zentrale Probleme mit sich:

• Er hält an der Vorschrift fest, dass die Steuerung der Zuwanderung mit dem Mittel eines Inländervorrangs und dem planwirtschaftlichen Mittel der Kontingente zu geschehen habe.

• Er schafft neue Unklarheiten und Probleme im Verhältnis von Verfassungs- und Völkerrecht.

• Er schafft Unklarheit betreffend der künftigen Möglichkeit, völkerrechtliche Verträge abzuschliessen, die Migration betreffen.

Zu Art. 121a Abs. 2 und 3 BV

Das erste Problem erklärt sich von selbst. Der Gegenentwurf streicht die problematischen (und für eine Steuerung der Zuwanderung unnötigen) Absätze 2 und 3 des Art. 121a BV nicht, die Kontingente/Höchstzahlen und einen Inländervorrang vorschreiben. Besonders problematisch ist dabei, dass Abs. 2 die Steuerung sämtlicher Formen der Zuwanderung mittels Kontingenten verlangt, also auch solchen Formen (wie der humanitären Migration oder des Familiennachzuges), die in der Vergangenheit nie durch Kontingente gesteuert worden sind und deren Steuerung durch Kontingente nicht nur unlösbare praktische Probleme sondern auch weitere Konflikte mit dem Völkerrecht mit sich brächten.

Zu Art. 121a Abs. 4 BV

Besonders problematisch an diesem Vorschlag ist aber, dass er das Verhältnis von Verfassungsnormen und Völkerrecht tangiert, ohne es zu lösen. Während Art. 5 Abs. 4 BV unter anderem auch den Verfassungsgeber dazu verpflichtet, Völkerrecht zu “beachten“, und Art. 190 BV klarstellt, dass Völkerrecht für die rechtsanwendenden Behörden massgeblich ist, soll es neu „berücksichtigt“ werden – jedenfalls soweit es für die Stellung der Schweiz in Europa „massgeblich“ ist. Es ist nicht nur völlig unklar – und abgesehen von Beispielen tragen die Erläuterungen des Bundesrates auch nicht zur Klarheit bei – was die Begriffe “berücksichtigen” und “von grosser Tragweite” bedeuten und inwiefern sie gegenüber dem status quo eine Neuerung einführen. Der Vorschlag suggeriert vielmehr auch – und auf besonders problematische Weise – dass die Verfassung völkerrechtlichen Verträgen vorgehe, sei die Regel und hier gelte eine Ausnahme, weshalb dies explizit erwähnt werden müsse. Selbst wenn man die Ansicht teilt, zwischen Verfassungsrecht und Völkerrecht könne eine starre Vorrangregel nicht festgelegt werden, so deuten sowohl das bisherige Verfassungsrecht als auch die Interessen der Schweiz an Rechtssicherheit im Verhältnis zu ihren Vertragspartnern darauf hin, dass die Einhaltung von Verträgen durch die Schweiz die Regel sein sollte und allfällige mögliche Ausnahmen dazu expliziter Erwähnung in der Verfassung bedürfen. Auch der Bundesrat geht offenbar vom grundsätzlichen Vorrang des Völkerrechts aus, wenn er im erläuternden Bericht schreibt, dass mit der Variante 2 weitere Umsetzungsschritte nur vorgenommen werden könnten, wenn sich die Ausgangslage bezüglich FZA ändern sollte (S. 3). Das FZA gilt dem Bundesrat also auch als Schranke, ohne dass dies in der Variante 2 explizit gemacht wird. Die gegenwärtige Formulierung der Variante 1 suggeriert hingegen das Gegenteil und schafft somit in einer Zeit, in der ein genereller Vorrang der Verfassung vor dem Völkerrecht verlangt wird, ohne Not ein gefährliches Präjudiz.

Das dritte Problem dieser Variante besteht darin, dass sie Unklarheit darüber schafft, welche Art von Verträgen, die Migration betreffen, zukünftig von der Schweiz geschlossen werden dürften. Zwar ersetzt der Gegenvorschlag das nun bestehende explizite Verbot, Verträge abzuschliessen, die die Kontingentierung gewisser Gruppen von Zuwanderern und deren grundsätzliche Unterstellung unter einen Inländervorrang nicht mehr zulassen. Hingegen ist unklar, ob die Schweiz solche Verträge abschliessen könnte, obwohl Abs. 2 und 3 explizit das Gegenteil verlangen. Genannt sei das Beispiel eines eventuellen Abkommens mit Grossbritannien nach dessen Austritt aus der EU, das britischen Bürgerinnen und Bürger weiterhin ohne Inländervorrang unkontingentierten Zugang zum Schweizer Arbeits- und Dienstleistungsmarkt gibt (und Schweizerinnen und Schweizer ein entsprechendes Gegenrecht in Grossbritannien). Dürfte ein solches Abkommen abgeschlossen werden oder würde es gegen Art. 121a Abs. 1-3 verstossen? Der Abschluss eines solchen Abkommens würde deren Wortlaut diametral widersprechen. Der Bundesrat scheint aber anderer Auffassung zu sein, wenn er in Bezug auf die Variante 2 in seinen Erläuterungen schreibt: „Bei dieser Variante dürfen zudem weiterhin keine völkerrechtlichen Verträge abgeschlossen werden, die gegen diesen Artikel verstossen.“ (S. 16 f.). Er geht also davon aus, dass dies bei der Variante 1 getan werden dürfte. Solange es keine gerichtliche Überprüfung der Verfassungsmässigkeit von völkerrechtlichen Verträgen gibt, könnte gegen die Ratifizierung eines solchen Vertrages rechtlich auch nichts unternommen werden. Das Ergebnis ist Rechtsunsicherheit, Unsicherheit in der Gestaltung der Migrationsaussenpolitik und politischer Unfrieden, wo die Schweiz Abkommen abschliessen würde, die ihrer Verfassung widersprechen.

4.) Der Gegenvorschlag Variante 2

Zu Art. 197 Ziff. 11 BV

Die Variante 2 des Gegenvorschlages löst keinerlei Probleme. Sie hält sämtliche Probleme aufrecht, welche die Masseneinwanderungsinitiative geschaffen hat – die Einschränkung auf das Mittel der Steuerung mit Kontingenten und Inländervorrang, die Konflikte mit dem Völkerrecht und die Einschränkung des aussenpolitischen Handlungsspielraumes der Schweiz. Die Bittgänger-Stellung der Schweiz gegenüber der EU würde auf unbestimmte Zeit hinaus aufrecht erhalten. Alles, was diese Variante aufhebt, ist eine Übergangsbestimmung, die inzwischen irrelevant geworden ist, weil die Zeitperiode verstrichen ist, auf welche sie sich bezogen hat. Es ist also ein Gegenvorschlag ohne materiellen Gehalt, der rein taktischen Zweck haben kann. Welchen taktischen Zielen er dienen soll, ist allerdings auch nicht ersichtlich.

Fazit

Im Ergebnis kann die Operation Libero, obwohl sie einen zweckmässigen Gegenvorschlag sehr begrüssen und unterstützen würde, die beiden vom Bundesrat vorgelegten Gegenvorschläge nicht gutheissen. Sie lösen nicht nur keine Probleme, sondern schaffen neue. Die Operation Libero ruft den Bundesrat daher auf, zwar am Vorgehen festzuhalten, einen Gegenvorschlag zur RASA-Initiative vorzulegen, diesen aber so neu zu formulieren, so dass er folgende Kriterien erfüllt:

• Er gibt die Ziele der Migrationspolitik der Schweiz vor, ohne dem Gesetzgeber das Mittel zu diktieren, wie diese zu erreichen sind. Das gilt insbesondere auch in Bezug auf die Zuwanderung von Drittstaatsangehörigen.

• Er schafft keine Unsicherheit in Bezug auf das Prinzip, dass die Schweiz völkerrechtliche Verträge beachtet und diese für die rechtsanwendenden Behörden massgeblich sind.

• Er schränkt den Handlungsspielraum für den Abschluss künftiger völkerrechtlicher Verträge betreffend Migration, welche die Schweiz abzuschliessen wünscht, nicht ein.

• Er streicht obsolet gewordene Übergangsbestimmungen.